Ende letzter Woche stellte die internationale Anti-Korruptionsorganisation Transparency International in London und Nairobi ihren jährlichen Global Corruption Report (GCR) vor. Schwerpunkt des GCR 2007 ist die Korruption in der Justiz, deren Integrität wesentliche Voraussetzung für Demokratie, wirtschaftliche Entwicklung und insbesondere nachhaltige Eindämmung von Korruption in Gesellschaft und Wirtschaft ist.
Im Folgenden finden Sie die deutsche Übersetzung eines Auszugs der Analyse von Tom Blass. Blass ist unabhängiger Journalist und Berater beim Foreign Policy Centre in London. Der Abschnitt wurde dem 2. Kapitel des Gesamtberichts entnommen ("Independence, political interference and corruption").
Tom Blass
Vor der Perestroika wurde das Gerichtswesen weitgehend als »nichts anderes als eine Maschine« wahrgenommen, »die Entscheidungen, die in der [kommunistischen] Partei getroffen worden waren, bearbeitete und juristisch ausdrückte«. Die Unabhängigkeit der richterlichen Gewalt war ein Aspekt der Veränderungen, die Michail Gorbatschow in seiner bahnbrechenden Rede auf dem 27. Parteitag von 1986 forderte.
Die Wirklichkeit – eine träge, unterbezahlte Judikative, die gegen Korruption und politische oder wirtschaftliche Einflussnahme schlecht gewappnet ist – ändert sich, so hat sich gezeigt, jedoch nur langsam, trotz einer Reihe von Reformen durch Boris Jelzin und seinen Nachfolger Wladimir Putin.
Per Dekret des Obersten Sowjets wurde die Judikative 1991 als von der Legislative und dem Staat unabhängige Regierungsgewalt etabliert. Im Jahr darauf garantierte ein neu erlassenes Gesetz über den Status von Richtern diesen nach einer dreijährigen Probezeit eine lebenslange Anstellung, neue Befugnisse zur Revision staatsanwaltlicher Entscheidungen über die Verhängung von Untersuchungshaft und die Einführung von Justiz-Qualifizierungskollegien – selbstverwalteten Körperschaften, die sich aus Mitgliedern der richterlichen Gewalt zusammensetzen und für deren Ernennung und Überwachung verantwortlich sind. Indem sie die Kontrolle über die Finanzierung der Gerichte vom Justizministerium auf eine dem Obersten Gericht angegliederte Justizabteilung übertrug, erweiterte die Jelzin-Regierung den Abstand zwischen Judikative und Exekutive noch.
Nach seiner Wahl zum Präsidenten im Jahr 2000 gab Putin zahlreiche Erklärungen darüber ab, welche Bedeutung er der Judikative zumesse. »Eine unabhängige und unparteiische Justiz bedeutet die juristische Geschütztheit [sic] der Bürger«, sagte er 2001. »Sie ist eine Grundvoraussetzung für die Entwicklung einer gesunden, wettbewerbsfähigen Wirtschaft. Und schließlich ist sie Ausdruck des Respekts für den Staat selbst, des Vertrauens in die Macht des Gesetzes und die Macht der Justiz.«
Präsident Putins von 2002 bis 2006 währendes Programm zur Förderung der Gerichte war darauf angelegt, die finanziellen Aufwendungen für das Justizsystem als Ganzes zu steigern, die Richtergehälter eingeschlossen. Die Spitzengehälter für Richter liegen nun bei 1000 US-Dollar im Monat, die Durchschnittsgehälter allerdings eher bei 300 US-Dollar. Zu den jüngeren Entwicklungen zählen auch dahingehende Schritte, Einzelheiten aus Gerichtsurteilen zu veröffentlichen.
Zwar sind Teilbereiche dieser Reformen positiv, allerdings haben sie auch neue Bedrohungen für die Unabhängigkeit der Gerichte hervorgebracht; der Internationale Rechtsanwaltsverband IBA, die OECD, die International Commission of Jurists und das US-Außenministerium bringen alle ihre Besorgnis über Praktiken zum Ausdruck, die ihrer Ansicht nach der Unabhängigkeit der Justiz nicht förderlich sind.
Richterernennungen
Nicht alle Richter begrüßten Putins Reformversuche. Früh nahm er unter anderem die Qualifizierungskollegien ins Visier, die zu Beginn der Übergangsperiode ins Leben gerufen wurden und für die Ernennung und Entlassung von Richtern verantwortlich waren. Ursprünglich setzten sie sich nur aus Richtern zusammen, doch das Verfassungsgesetz über das Gerichtssystem von 1996 wurde 2001 ergänzt, so dass ein Drittel der Mitgliedschaft heute aus Rechtsgelehrten besteht, die vom Föderationsrat ernannt werden – der wiederum vom Präsidenten ernannt wird. Gemäß dem Gesetz über den Status der Richter von 1992 traf der Präsident seine Entscheidung über die Ernennung von Richtern »ausgehend von den Beschlüssen der Kollegien in Bezug auf den fraglichen Gerichtshof«. Dasselbe Verfahren findet bei der Ernennung der Gerichtsvorsitzenden Anwendung, zu deren Aufgaben es gehört, die Fälle zuzuteilen und das Funktionieren der Gerichte zu überwachen. Sie haben auf die Karrieren ihrer Richterkollegen beträchtlichen Einfluss.
In einem Bericht zu Änderungsvorschlägen hinsichtlich der Struktur der Kollegien sagte die IBA 2005, sie sei »insbesondere wegen einer Reihe von Richterentlassungen besorgt, bei denen Gerichtsvorsitzende oder andere Parteien anscheinend unzulässig Einfluss genommen« hätten. »Ein System, das es Gerichtsvorsitzenden erlauben konnte, unabhängige Richter einzuschüchtern oder auszuschalten«, heißt es weiter, »ist tatsächlich die Antithese zu den anerkannten internationalen Standards für das Gerichtswesen.«
Die IBA führte eine Reihe von Beispielen für vermutlich unzulässige Beeinflussung auf. Im Falle des Richters Alexander Melikow, der im Dezember 2004 von einem Qualifizierungskollegium entlassen wurde, prüfte sie die Behauptung des Richters, seiner Entlassung sei die Weigerung vorausgegangen, einer Direktive des Vorsitzenden des Moskauer Stadtgerichts Folge zu leisten, »strengere Urteile zu erlassen und bestimmten Leuten, deren Prozesse anhängig waren, die Haftentlassung zu verweigern«. Die IBA zeigte sich »von seiner Glaubwürdigkeit beeindruckt« und überzeugt, dass kein legitimer Grund für seine Entlassung vorliege.
Ein anderer, noch nicht lange zurückliegender Fall wirft ein weiteres Schlaglicht auf die Rolle der Vorsitzenden. Im Mai 2003 wurde die Richterin Olga Kudeschkina vom Moskauer Stadtgericht entlassen, weil sie »die im Gerichtssaal geltenden Verhaltensregeln verletzt und die Judikative diskreditiert« habe, indem sie erklärte, vom öffentlichen Ankläger und dem Gerichtsvorsitzenden dazu gedrängt worden zu sein, bei einer Ermittlung des Innenministeriums zugunsten der Anklage zu entscheiden.
In einem weithin bekannt gemachten Brief an Präsident Putin sagte Kudeschkina im März 2005, das Moskauer Justizsystem sei durch »grobe Verletzungen der individuellen Freiheiten und Rechte sowie Verstöße gegen die russische Gesetzgebung ebenso wie gegen die Regeln des Völkerrechts gekennzeichnet«, weshalb man allen Grund zu der Annahme habe, dass das Verhalten des Vorsitzenden durch Patronage seitens bestimmter Amtsträger in der Putin-Regierung ermöglicht worden sei.
Das empfundene Maß an Korruption
Zwar ist es schwierig bis unmöglich, die Gültigkeit von Kudeschkinas Behauptungen zu bewerten; ihr Brief passte jedoch zum fehlenden Vertrauen der Öffentlichkeit in die Justiz. Die russische Denkfabrik INDEM geht mit ihren Forschungen so weit, die vermuteten Durchschnittskosten dafür, in einem russischen Gericht Gerechtigkeit zu erfahren, zu quantifizieren. Mit 9570 Rubeln (385 US-Dollar) liegt die Zahl immer noch unter der des Jahres 2001 mit 13 964 Rubeln.
Einer anderen russischen Erhebung zufolge pflichten 70 Prozent der Befragten der Aussage bei, dass »viele Leute nicht bei Gericht Wiedergutmachung suchen, weil die inoffiziellen Ausgaben zu drückend sind«, während 78,6 Prozent dem Satz zustimmten: »Viele Leute wenden sich nicht an die Gerichte, weil sie nicht erwarten, dort Gerechtigkeit zu finden.« Nach Schätzungen derselben Organisation werden jährlich von insgesamt 3 Milliarden US-Dollar an Bestechungsgeldern 210 Millionen ausgegeben, um bei Gericht Gerechtigkeit zu erlangen.
Hochrangige Gerichtsbeamte deuten ebenfalls Bestechlichkeit innerhalb des Judikative an. Nach Aussage des ehemaligen Vorsitzenden des Obersten Schiedsgerichtshofs Benjamin Jakowlew wurden und werden zwar weiterhin Mechanismen zur Ausrottung der Korruption eingerichtet und die »überwältigende Mehrheit« der Richter verhält sich rechtmäßig; dennoch »wäre es falsch zu behaupten, dass alle Spuren von Bestechung aus der Richterschaft getilgt sind«. Waleri Sorkin, der gegenwärtige Vorsitzende des Verfassungsgerichts, war in einem Interview mit der Iswestija direkter, als er sagte, dass die »Bestechlichkeit an den Gerichten zu einem der größten Korruptionsmärkte in Russland geworden« sei.
Anekdotenhafte Beweise (darunter von Anwälten aus Russland, die nicht genannt werden möchten) legen nahe, dass die Bestechlichkeit der Gerichte zunimmt, je weiter man sich in der juristischen Hierarchie nach unten und von Moskau weg bewegt.
Der Rechtsgelehrte Ethan Burger weist darauf hin, dass die Wahrscheinlichkeit von Korruption steigt, je mehr Geld in den Gerichtsverfahren auf dem Spiel steht und je größer die Asymmetrie zwischen den Parteien ist. Außerdem komme sie eher in erstinstanzlichen Verfahren als bei Appellationsgerichten vor, weil es »leichter ist, einen einzelnen Richter der ersten Instanz zu bestechen als eine Gruppe von Berufungsrichtern oder Mitglieder des Obersten Schiedsgerichtes«. Das rechtmäßige Verfahren kann laut Burger auf zwei verschiedene Weisen abgeändert werden: Ein Richter entscheidet einem Fall nach seinem sachlichen Gehalt, bittet aber um Bezahlung, bevor er sein Urteil fällt, oder der Richter »bevorzugt einfach den Höchstbietenden«.
Empfehlungen
Die Herausforderung für die russische Judikative besteht nun darin, auf den verschiedenen Reformen, die bereits stattgefunden haben, aufzubauen und das Vertrauen derer zu gewinnen, die vor Gericht gehen, unabhängig davon, auf welcher Ebene sie in Verfahren verwickelt werden. Aber eine solche Umgestaltung erfordert mehr als nur eine Reform der Strukturen oder der Verfahrensweisen.
Seit der Morgendämmerung von Glasnost sind reihenweise Gesetze zur Judikative verabschiedet worden, die deren Unabhängigkeit verstärkt oder nachgebetet haben. Trotz einiger Anpassungen ihrer Mitgliederstruktur bleibt die Selbstverwaltung der Justiz-Qualifizierungskollegien im Wesentlichen bestehen. Die Gehälter von Richtern und Justizbeamten sind in den letzten fünfzehn Jahren deutlich erhöht worden, auch wenn sie im Vergleich zu denen, die im russischen Privatsektor und im Westen gezahlt werden, niedrig sind. Zivilgesellschaftliche Gruppen inner- und außerhalb Russlands (TI eingeschlossen) haben sich vernehmlich für mehr Transparenz und Offenheit im russischen Justizsystem eingesetzt.
Russische Gerichte haben bereits alles, was für Fairness, Offenheit und Transparenz erforderlich ist. Diese Elemente müssen ermutigt und konsolidiert werden. Die folgenden sechs konkreten Empfehlungen können dabei behilflich sein, das, was am russischen Gerichtssystem fair, offen und gerecht ist, zu festigen:
● Die Regierung sollte jeder weiteren Verwässerung im Hinblick auf den justizinternen Aufbau der Justiz-Qualifizierungskollegien widerstehen.
● Die Richtergehälter sollten regelmäßig mit Blick darauf begutachtet werden, eine annähernde Parität mit den Gehältern im Privatsektor zu erreichen, damit das Vorkommen von Bestechung gemindert und talentierte Köpfe in der Justiz gehalten werden können.
● Das Programm zur Veröffentlichung von Gerichtsentscheiden sollte beschleunigt und ausgeweitet werden, und zwar mit Betonung darauf, die Rechtsgrundlagen der Urteile, die Natur des Streitfalls sowie die auf dem Spiel stehenden Summen und gewährten Entschädigungen zu erklären.
● Auf lokaler wie auf nationaler Ebene sollten Kampagnen ins Leben gerufen werden, um das öffentliche Bewusstsein für die Rolle der Richter, die eigenen Rechte bei Gericht und künftige Erwartungen an das Gerichtswesen zu schulen.
● Die Regierung sollte die bestehenden Strafen für Korruption im Justizsystem überdenken.
● Richtern sollten die Fälle auf zufälliger Basis zugewiesen werden, um Befangenheiten gegenüber einer Partei auf ein Minimum zu beschränken.
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